Tijdens de leernetwerkbijeenkomst van 26 november 2024 wisselden deelnemers ervaringen uit over twee factoren die volgens Oliver Escobar (2024) van invloed zijn op de mate van doorwerking van adviezen. De eerste factor is de invloed die de gemeente of provincie heeft om de adviezen te daadwerkelijk te realiseren. De tweede factor is de interne en externe steun die nodig is voor de doorwerking van adviezen.
Bij de bespreking van deze twee factoren tijdens de leernetwerkbijeenkomst kwam gelijk al een dilemma naar voren over de vraagstelling aan een burgerberaad: Hoe opener de vraagstelling, hoe groter het eigenaarschap bij de deelnemers. Maar de keerzijde daarvan is ook hoe opener de vraagstelling, hoe moeilijker de doorwerking van de adviezen te realiseren is.
Hoe opener de vraagstelling, hoe meer eigenaarschap bij de deelnemers
De provincie Zuid-Holland vroeg inwoners in drie burgerberaden mee te denken over drie brede provinciale thema’s: Wonen; Leefbaarheid, verkeer en vervoer, en de Toekomst van het Platteland. De deelnemers hadden de vrijheid om bij deze brede thema’s adviezen te formuleren. Dat zorgden voor heel betrokken deelnemers, die zich echt eigenaar van het burgerberaad voelden.
Hoe opener de vraagstelling, hoe moeilijker het is om afgebakende adviezen te verkrijgen
De in totaal 113 adviezen uit de drie burgerberaden bij de provincie Zuid-Holland waren verschillend van aard, formulering en onderbouwing. 93 adviezen sloten goed aan op bestaand of voorgenomen beleid van de provincie Zuid-Holland. Tegelijkertijd maakte de hoeveelheid en breedte van de adviezen het lastig om de verbinding met de vele verschillende beleidsvelden in bij de provincie te leggen. Het kostte tijd om de juiste personen binnen de provincie te vinden die over het specifieke advies gingen en om het advies zorgvuldig over te dragen.
Het merendeel van de 20 adviezen die niet zijn overgenomen, vielen buiten de bevoegdheid van de provincie. Die adviezen gingen naar de gemeenten. Deelnemers aan de burgerberaden waren verrast en enigszins teleurgesteld over de lange doorlooptijd van de besluitvormingsprocessen. Het is dus belangrijk om deelnemers te informeren hoe het proces van doorwerking er uitziet en dat het overnemen van adviezen zomaar een jaar of langer kan duren.
Hoe afgebakender de vraagstelling, hoe makkelijker de doorwerking van de adviezen te realiseren is
Het is dan ook niet voor niks dat de gemeente Utrecht heel bewust gekozen heeft voor een onderwerp (een prettige jaarwisseling) voor haar eerste burgerberaad dat grotendeels binnen de gemeentelijke bevoegdheden valt. De gemeente Utrecht kon daardoor tijdens het burgerberaad duidelijk aangegeven welke adviezen zij kon overnemen en welke niet omdat die buiten de gemeentelijke bevoegdheden vallen.
Interne stakeholders mobiliseren en meekrijgen is ingewikkeld
De gemeente Haarlem ondervond dat bij de opvolging van de adviezen van het burgerberaad over de vermindering van de CO2 uitstoot, het meekrijgen van alle betrokken afdelingen ingewikkeld was. Voorafgaand aan het burgerberaad hadden zij alle afdelingen voorbereid op de komst van de adviezen, door een aantal bijeenkomsten met de belangrijkste interne stakeholders te organiseren. In die bijeenkomsten hadden zij toegelicht wat de verschillende afdelingen konden verwachten en waar de mogelijke adviezen over zouden kunnen gaan. En desondanks hebben zij er vanaf januari 2024 hard aan moeten werken om alle adviezen belegd te krijgen. En er is na tien maanden nog steeds één advies dat rond gepingpongd wordt in de organisatie. Omdat het advies niet logisch past bij een bestaand beleidsterrein, voelt niemand zich eigenaar en werkdruk verhindert dat een directie dit beleidsvreemde onderwerp erbij neemt.
Intern commitment verkrijgen vereist bovendien voortdurende inspanning
Maar ook als adviezen wel bij een bestaand beleidsterrein passen, voelen de betreffende directies zich nog niet vanzelfsprekend eigenaar van het advies van het burgerberaad op hun beleidsterrein. Dat ondervonden zowel de gemeente Den Haag als Rotterdam, bij hun adviezen uit hun burgerberaad over klimaat. De afdeling energietransitie van de gemeente Den Haag organiseerde het burgerberaad, maar het merendeel van de adviezen kwam niet terecht bij die afdeling, maar juist bij andere afdelingen. De afdeling energietransitie bewaakte de voortgang, door regelmatig te vragen: hoe staat het er mee? Waarop de andere afdelingen reageerden: “O, ja…. dat is waar ook”. Hierdoor kreeg de afdeling energietransitie de indruk dat als zij andere afdelingen niet op de voortgang van de uitvoering van de adviezen aanspreken, dat de adviezen blijven liggen of naar de achtergrond verdwijnen. Wie is de verantwoordelijke afdeling?
De gemeente Rotterdam heeft een vergelijkbare ervaring. Van de tien adviezen uit hun burgerberaad klimaat, kwam er maar één bij de afdeling duurzaamheid terecht. De andere negen adviezen kwamen bij afdelingen die werken aan verduurzaming of waterbeheer, eentje kwam zelfs bij onderwijs terecht. En ook Rotterdam had de ervaring dat als de adviezen bij verschillende directies en afdelingen terecht komen, het steeds nodig is dat iemand er achteraan jaagt om de voortgang te bewaken.
Bij een breed onderwerp is de invloed beperkt
Je kunt een burgerberaad over een heel breed onderwerp – klimaat – organiseren zoals de gemeente Rotterdam gedaan heeft. Maar de gemeente Rotterdam heeft maar beperkte invloed op het klimaat in Rotterdam. Zo is 80% van de uitstoot afkomstig van de Rotterdamse Haven. En de gemeente Rotterdam heeft geen directe zeggenschap over het Havenbedrijf. Als gemeente kun je in de Haven niet dezelfde invloed uitoefenen zoals je dat in het stedelijk gebied kan.
Een vergelijkbare situatie deed zich voor bij het Amsterdamse burgerberaad schone stad. Het burgerberaad schreef aanvankelijk een advies tegen de voorgenomen verkoop van het Amsterdamse afvalverwerkingsbedrijf AEB. Uiteindelijk zwakte zij dit af tot een advies dat de gemeente opriep om meer zeggenschap op het AEB te behouden. Beide voorbeelden laten zien dat de volledige doorwerking van burgerberaden beperkt wordt door de eigen invloedssfeer van de opdrachtgever, vooral als er wordt gekozen voor een brede, open vraagstelling.
Vroegtijdig commitment en andere lessen
De doorwerking van adviezen van een burgerberaad is makkelijker te realiseren bij een afgebakende vraagstelling. Maar ook dan is het vroegtijdig organiseren van commitment bij de directies en afdelingen waar de adviezen terecht komen essentieel. Een projectleider – liefst werkzaam bij de afdeling of de directies waar het zwaartepunt van het beraad ligt - die actief achter de realisatie van de adviezen gaat aanjagen, helpt erg bij de doorwerking. Dit zijn de eerste lessen over het bevorderen van doorwerking. In 2025 zullen we de overige vier factoren die volgens Oliver Escobar (2024) van invloed zijn op de mate van doorwerking onderzoeken. Het gaat daarbij om de timing van het burgerberaad t.o.v. de beleids- en begrotingscyclus; de interne betrokkenheid bij het gehele traject; de rol en handelingen van 'impact brokers' en het betrekken van het maxi-publiek.
Deze blog is gebaseerd op kennis uit onderzoek en uit gesprekken met deelnemers aan het leernetwerk. De blog is geschreven door Gertjan de Groot, Bob Knoester, Eelco van Wijk en Rosa Koetsenruijter (Hogeschool van Amsterdam) in samenspraak met de consortiumpartners van het leernetwerk Christine Bleijenberg, Marianne van Bochove, Jikke Eikelboom, Hasse van der Veen, Juliet van Viersen (De Haagse Hogeschool), Danique Bredenoort en Reint Jan Renes (Hogeschool van Amsterdam).
Het onderzoeksthema ‘doorwerking’ maakt onderdeel uit van het meerjarig SIA-gesubsidieerd onderzoek ‘Duurzame burgerberaden: ontwerpprincipes voor professionals’.
Literatuur
Escobar, O. (2024). Citizen engagement in evidence-informed policy-making: A guide to mini-Publics. World Health Organization.