Onder doorwerking verstaan wij het proces waarbij de gemeente of provincie de adviezen en aanbevelingen van deelnemers aan een burgerberaad omzet in concrete acties, integreert in bestaand beleid of bestaand beleid verandert. Tijdens deze bijeenkomst bespraken we met de deelnemers twee dilemma's die van invloed zijn op die doorwerking van adviezen. De dilemma’s maken onderdeel uit van de Burgerberadentool die momenteel ontwikkeld wordt. In de tool zijn acht dilemma's over doorwerking opgenomen.
|
Korte uitleg over de Burgerberadentool
De Burgerberadentool is ontwikkeld om de kennis toegankelijk te maken uit het onderzoek ‘Duurzame Burgerberaden’. Deze tool helpt participatieprofessionals, projectleiders en uitvoeringsbureaus om onderbouwde keuzes te maken bij het ontwerpen, uitvoeren en de follow up van een burgerberaad. De Burgerberadentool is vanaf 29 januari online beschikbaar of fysiek op te vragen via www.kennisknooppuntparticipatie.nl.
|
Voordat we de twee dilemma’s bespreken, belichten we een van de redenen om een burgerberaad te organiseren. Het eerste dilemma is of je een smalle of een brede vraag voorlegt aan het burgerberaad. Het tweede dilemma gaat over of je optimistisch of realistisch moet zijn over de realisatiesnelheid van adviezen. En of een monitorgroep noodzakelijk dan wel overbodig is bij het realiseren van adviezen.
Organiseer een burgerberaad bij een politieke impasse
Een politieke impasse is een goede reden om een burgerberaad te organiseren. Het onderwerp van het burgerberaad is idealiter een onderwerp waar de gemeenteraad niet uitkomt en waarbij hulp van een burgerberaad uitkomst kan bieden. Zo organiseerde de gemeente Heemstede in het voorjaar van 2024 een burgerberaad over de vraag: “Welk afvalinzamelsysteem moet Heemstede invoeren?” Pas in de loop van het burgerberaad bleek dat het kiezen van het afvalinzamelsysteem in de gemeenteraad tot een impasse had geleid. Ook het burgerberaad dat eind 2023 in Utrecht was georganiseerd - met als vraag: “Hoe willen we dat de jaarwisseling verloopt in de stad Utrecht vanaf 2024/2025 en daarna?” - was ingegeven door een politiek dilemma. Dat bleek namelijk uit de tweede deelvraag: “Is een afsteekverbod van vuurwerk voor de inwoners van de stad Utrecht hierbij wenselijk en haalbaar?”
In geen van deze burgerberaden is het politieke dilemma expliciet besproken tijdens het burgerberaad. Terugkijkend zegt één van de organisatoren van het Utrechtse burgerberaad dat zij die worsteling van de gemeente Utrecht meer in het burgerberaad zelf had willen uitleggen. Bij de introductie van het vraagstuk had zij aan het burgerberaad vragen willen voorleggen als: Waar worstelt de gemeente nou mee? Waarom komen we daar als gemeente zelf niet uit? Daardoor zou het burgerberaad de inhoudelijke worsteling scherper krijgen en beter begrijpen waarom de gemeente dit vraagstuk aan hen voorlegt. Zowel het bespreken van het politieke dilemma als een weloverwogen keuze om een smalle of een brede vraag aan het burgerberaad voor te leggen dragen bij aan de doorwerking van de adviezen van het burgerberaad.
Dilemma 1: Een smalle of een brede vraag voorleggen aan het burgerberaad?
De opdrachtgever van het burgerberaad kan de deelnemers een smalle of brede vraag voorleggen. De gemeente Haarlem hield in het najaar van 2024 een burgerberaad met als vraag: “Hoe zorgen we voor het verminderen van de parkeerdruk, zodat ruimte ontstaat om de stad en straat leefbaar te houden en we werken aan een veilig, toegankelijk, bereikbaar en klimaatbestendig Haarlem?” Dat is een voorbeeld van een smalle vraag; parkeerbeleid is namelijk een gemeentelijke aangelegenheid. Bij een smalle vraag kan je als gemeente de doorwerking van de adviezen “garanderen” omdat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering. Bij een brede vraag kan de organiserende gemeente een dergelijk garantie niet geven omdat de gemeente voor de uitvoering van de adviezen afhankelijk is van andere partijen. Toch kiezen gemeenten, zoals Middelburg, Amsterdam en Rotterdam ervoor om een brede vraag aan het burgerberaad voor te leggen. Zij willen de creativiteit van de deelnemers niet te veel beperken. Daarnaast hopen deze gemeenten met een brede vraagstelling meer adviezen op te halen dan met een smalle vraag.
Voor de gemeente Rotterdam waren dit ook de redenen om een heel brede vraag aan het in 2024 georganiseerde burgerberaad over klimaat voor te leggen: "Wat moet Rotterdam met en voor Rotterdammers nu verder doen om de klimaatdoelen te halen?”. Het gevolg van deze brede vraag is dat de gemeente adviezen krijgt die buiten de bevoegdheid van de gemeente vallen. Zo constateert het burgerberaad dat de Rotterdamse haven voor ongeveer 14% van de totale CO2-uitstoot in Nederland verantwoordelijk is. En dat zonder de verduurzaming van de haven de gemeente haar klimaatdoelen niet kan realiseren. Eén van de adviezen van het burgerberaad was dan ook dat de CO2-uitstoot een vast onderdeel moet zijn van het vergunningsproces voor bedrijven die zich in de Rotterdamse haven willen vestigen. En dat door een CO2-plafond in te stellen en dat plafond jaarlijks te verlagen, de uitstoot van CO2 in de komende jaren geleidelijk vermindert. Het advies verplicht bedrijven om hun verduurzamingsinspanningen concreet aan te tonen (Adviesrapport Rotterdams Burgerberaad Klimaat, oktober 2024, p. 8). Maar dit soort afspraken worden op Europees niveau gemaakt, daar kan het Rijk niks over zeggen en ook de gemeente Rotterdam niet, zelfs al is die voor 70% aandeelhouder van het Havenbedrijf. De organisatoren van het burgerberaad vertelden dit de deelnemers al tijdens het burgerberaad. Toch vonden degenen die aan dit advies werkten, het belangrijk dit geluid te laten horen. Uiteindelijk stemde 80% van de deelnemers van het burgerberaad voor dit advies. Maar het college nam dit advies niet over, omdat het buiten de gemeentelijke bevoegdheid viel en ook niet in lijn was met het coalitieakkoord. De meerderheid van de gemeenteraad heeft echter gehoor gegeven aan de wens van het burgerberaad en heeft middels de motie “luister naar het burgerberaad” het college opgeroepen om de deelnemers van het burgerberaad te betrekken bij ontwikkelen van de Havenvisie 2025. Dus een politiek besluit gaf uiteindelijk de doorslag over hoe het bestuur met het advies van het burgerberaad om moest gaan. Dat is helemaal in de geest van het instrument burgerberaad.
Ook bij een smallere vraag zoals die over de jaarwisseling van het Utrechtse burgerberaad bestaat de kans dat deelnemers adviezen geven over zaken waar de gemeente niet over gaat. Zo was één van de eerste conceptadviezen een verkoopverbod voor vuurwerk. Ook daar hebben de organisatoren uitgelegd dat dit buiten de gemeentelijke bevoegdheid valt. Het Rijk is hier namelijk verantwoordelijk voor. Uiteindelijk is dat advies door de deelnemers omgevormd naar: “We willen dat de gemeente Utrecht lobbyt richting het Rijk om een landelijk afsteekverbod voor elkaar te krijgen.” Daardoor kwam het advies binnen de bevoegdheid van de gemeente Utrecht en gaat Utrecht dat advies ook echt uitvoeren.
Een brede vraag gaat ten koste van de kwaliteit van de adviezen
Een brede vraag zorgt ervoor dat de deelnemers aan heel veel verschillende adviezen gaan werken met als gevaar dat al die adviezen aan de oppervlakte blijven. Dit komt de kwaliteit van de adviezen niet ten goede. Bij het burgerberaad schone stad in Amsterdam was de vraag: “Hoe maken en houden we Amsterdam samen beter schoon?”. Dat is een brede vraag over allerlei thema’s die binnen het containerbegrip 'schoon' kunnen vallen. Het kan gaan over zowel luchtvervuiling, waterlozing, zwerfafval, inzameling, als over recycling en statiegeldinzameling. Juist omdat het zo’n breed thema was, kregen de deelnemers extra informatie om de kwaliteit van hun conceptadvies te verhogen tot een goed eindadvies. Pas aan het eind van het zesdaagse burgerberaad waren deelnemers in staat om kwalitatief goede adviezen te formuleren. Deze eindspurt is te voorkomen door meer richting te geven in de vraagstelling, waardoor deelnemers meer tijd hebben om kwalitatief betere adviezen te formuleren.
Voor een brede vraag heb je een coalitie van partijen nodig
Als de vraag over een breed maatschappelijk vraagstuk gaat, zoals de transitie in de zorg, dan is het beter om dit niet alleen vanuit de gemeente te organiseren. Dit is namelijk niet alleen een vraag van de gemeente, maar ook van zorginstellingen, huisartsen, et cetera. Daarom is het belangrijk om voorafgaand aan zo’n burgerberaad een coalitie van opdrachtgevers te vormen die zich van tevoren committeren aan het uitvoeren van de uitkomsten. Er zijn voorbeelden van dergelijke coalities van opdrachtgevers. Zo organiseerde de Zeeuwse Zorg Coalitie in 2023 een burgerberaad over zorg in Zeeland. Het burgerberaad formuleerde 85 beslispunten om de Zeeuwse zorg toegankelijk en betaalbaar te houden.
Twee Twentse ziekenhuizen, die vanwege de nieuwe regelgeving uit Den Haag veel nauwer moeten gaan samenwerken hebben zelf een beraad opgezet. In vijf avonden hebben zij aan Twentenaren de vraag voorgelegd: “Hoe houd je ziekenhuiszorg betaalbaar?”. Daar kwamen allerlei adviezen uit, die juist een appèl doen op alle andere partners in de zorgketen. Door aan de gespreksavonden deel te nemen kregen de deelnemers veel meer zicht op de verantwoordelijkheidsverdeling in de zorg: waar is een ziekenhuis voor verantwoordelijk en waar zijn huisartsen en andere zorgpartners voor verantwoordelijk? Om de adviezen te realiseren moeten de twee een coalitie vormen met andere zorgpartners. Dat is voor hen nieuw en daardoor best spannend.
Dilemma 2: Optimisme of realisme bij de realisatiesnelheid van adviezen
Het tweede dilemma dat we bespraken ging over de realisatiesnelheid van de uiteindelijke adviezen van het burgerberaad. Vaak besluit de gemeenteraad vrij kort na afronding van het burgerberaad om de meeste, zo niet alle adviezen van het burgerberaad, over te nemen. Vervolgens is het aan de ambtelijke organisatie om deze adviezen ook daadwerkelijk door te voeren. Dat wil zeggen omzetten in concrete acties, integreren in bestaand beleid of bestaand beleid te veranderen. Dat is bij sommige adviezen makkelijker dan bij andere adviezen.
De opvattingen over wat een realistische termijn is waarop de gemeentelijke organisatie adviezen doorvoert verschillen. Sommige deelnemers aan het leernetwerk begrijpen het ongeduld van de deelnemers van het burgerberaad heel goed. Zo zegt één van de deelnemers aan het leernetwerk: “als ambtenaar snap ik dat eigenlijk ook nog steeds niet. Het voelt gewoon gek dat daar zoveel tijd voor [het realiseren van de adviezen] nodig is.” In haar optiek is dit te ondervangen door naast een sterke bestuurlijke opdracht tijdig een sterke ambtelijke opdracht te organiseren. Andere deelnemers aan het leernetwerk zien het als een gegeven: “Je komt niet om die ambtelijke stroperigheid heen, maar ik zie dat niet als iets ergs.” “Je weet [als ambtenaar] van te voren dat veel van die adviezen niet in een maand te realiseren zijn” en dat voor het realiseren van sommige adviezen jaren nodig zijn. Zij zien het ook als hun taak om dat realisme over te brengen aan de deelnemers van het burgerberaad. Voor het realiseren van de meest vernieuwende ideeën van een burgerberaad is een lange adem nodig. Soms zijn het ook ideeën die al een keer door een ambtenaar ingebracht zijn. Zo waren alle creatieve ideeën die in het Rotterdamse burgerberaad over klimaat zijn geformuleerd, al een keer door een ambtenaar ergens geopperd. Dat het burgerberaad hetzelfde adviseert, helpt wel om die vernieuwende ideeën weer op de agenda te krijgen. Maar als niemand die vernieuwende ideeën blijft agenderen bestaat het gevaar dat die adviezen uiteindelijk sneuvelen. Als je echt hele creatieve ideeën uit het burgerberaad wil doorvoeren, moet je daar ruimte voor maken in de gemeentelijke organisatie of zelfs de organisatiestructuur van de gemeente veranderen.
Monitorgroep: overbodig of noodzakelijk?
Dat brengt ons uiteindelijk bij het laatste subthema van het tweede dilemma: de toegevoegde waarde van een monitorgroep. Na het besluit van de gemeenteraad over de adviezen, is het aan de ambtelijke organisatie om de adviezen uit te voeren. Sommige gemeenten kiezen ervoor om een monitorgroep, bestaande uit deelnemers van het burgerberaad, de realisatie van de adviezen te laten volgen. In Utrecht hebben ze niet gekozen voor een monitorgroep. Maar bij het Utrechtse burgerberaad is de ambtelijke opdracht voor de opvolging van de adviezen goed verankerd. Daarnaast voert een aparte projectgroep “los van bestaande afdelingen” de adviezen van het burgerberaad uit.
Andere gemeenten, zoals Amsterdam, zien de meerwaarde van een monitorgroep wel. Daar houdt de monitorgroep een vinger aan de pols bij de uitvoering van de adviezen en spreekt hier tweemaandelijks over met de betrokken ambtenaren. Per advies gaan zij na wat er goed gaat in de uitvoering en waar de projectleiders tegenaan lopen. De inhoud van een aantal adviezen raakt de verantwoordelijkheid van meerdere afdelingen, waardoor verschillende directies binnen de afvalketen samen moeten werken aan de uitvoering. De monitorgroep heeft een belangrijke rol om hierop toe te zien. Sommige ambtenaren geven aan dat het voor leden van zo’n groep soms moeilijk is om iets in te brengen tegenover de aanpak en de complexiteit van een ambtelijke organisatie en goed klinkend ambtelijk verhaal.
Zowel de Rotterdamse als Amsterdamse ervaring is dat de leden van de monitorgroep best snel tevreden zijn. Hun aanspreekpunt binnen de gemeente moet hen opporren om kritisch te zijn op de uitvoering van de adviezen. Toch is het eindoordeel van de voorstanders van de monitorgroep dat die bijdraagt aan de doorwerking van de adviezen van het burgerberaad. Het bestaan van een monitorroep geeft de betrokken ambtenaren meer urgentie bij de uitvoering van een advies.
Uit de bespreking van de bovenstaande dilemma's blijkt dat het sterk afhangt van de context of iemand de ene of de andere kant van het dilemma kiest. Het is daarbij vooral belangrijk om een weloverwogen keuze te maken. Wij hopen dat de Burgerberadentool de gebruikers ervan helpt bij het maken van die keuzes. Wij nodigen iedereen dan ook uit om ook de zes andere dilemma's over doorwerking te bespreken met collega's. Zodat goed doordachte keuzes bijdragen tot meer doorwerking van de adviezen van burgerberaden.
Deze blog is gebaseerd op kennis uit onderzoek en uit gesprekken met deelnemers aan het leernetwerk. De blog is geschreven door Gertjan de Groot, Rosa Koetsenruijter, Bob Knoester en Eelco van Wijk (Hogeschool van Amsterdam) in samenspraak met de consortiumpartners van het leernetwerk Marwa el Baraka, Christine Bleijenberg, Marianne van Bochove, Hasse van der Veen, Juliet van Viersen (De Haagse Hogeschool), Danique Bredenoort, Romi de Jong en Reint Jan Renes (Hogeschool van Amsterdam).
Het onderzoeksthema ‘doorwerking’ maakt onderdeel uit van het meerjarig SIA-gesubsidieerd onderzoek ‘Duurzame burgerberaden: ontwerpprincipes voor professionals’.